Inwestycje mogące znacząco oddziaływać na środowisko zawsze budzą emocje. Niechęć lokalnych społeczności do budowania w ich pobliżu ferm drobiu, zakładów przetwarzających odpady czy nawet lotnisk zmusza organy administracji, nierzadko motywowane wyborczymi nastrojami, do podejmowania działań utrudniających, a czasem wręcz uniemożliwiających realizację zamierzenia inwestycyjnego. Jak daleko mogą posunąć się organy w swoich działaniach i czy wszystkie podejmowane przez nie kroki znajdują uzasadnienie prawne?

Inwestycje budzące największe emocje

Inwestycjami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wywołującymi największy opór społeczny są m. in. chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się dla przykładu chów lub hodowlę zwierząt, inne niż wymienione powyżej, w liczbie nie mniejszej niż 60 dużych DJP. DJP to umowna jednostka liczebności zwierząt hodowlanych w gospodarstwie określana dla każdego z rodzaju zwierząt.

Z ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wynika, że przesłankami uzasadniającymi wydanie decyzji odmownej w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia są wyłącznie: niezgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, brak zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w wariancie zaproponowanym przez organ, negatywny wpływ przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 lub niezgodność z przepisami szczególnymi. Przy wydawaniu decyzji organ powinien też wziąć pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii m. in. Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, czy Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego.

Społeczny sprzeciw

Pomimo jednoznacznie sformułowanych przesłanek wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, organy odmawiając wyrażenia zgody na jego realizację, powołują się w pierwszej kolejności na społeczny sprzeciw wobec planowanej inwestycji. Sprzeciw ten często motywowany jest obawami związanymi z pogorszeniem jakości powietrza czy uciążliwością odorową. Tymczasem aktualnie brak jest prawnie określonych norm zapachowych jakości powietrza, a zatem organ nie może stwierdzić, że dana inwestycja takich norm nie będzie spełniać i z tego tylko powodu wydać negatywną decyzję środowiskową. Możliwość realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ustawodawca uzależnił od wyników obligatoryjnie przeprowadzonej w takich przypadkach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Decyzja w sprawie nie może więc zostać wydana w oderwaniu od wyników tej oceny, w szczególności od stanowisk zajętych przez specjalistyczne organy, powołane do dokonania analizy, czy wnioskowane przedsięwzięcie spełnia standardy jakości środowiska, pod jakimi warunkami i czy w ogóle dopuszczalna jest jego realizacja (decyzja SKO w Ciechanowie z dnia 22 lipca 2013 r. nr SKO/I/V/588/2013). Sprzeciw lokalnej społeczności wobec realizacji planowanego przedsięwzięcia nie może skutkować odmową wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepisy nakazują jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia (Wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 marca 2013 r., IISA/Sz 1208/13). O powyższych zasadach włodarze wielu gmin starają się jednak nie pamiętać.

Zmiana studium i planu miejscowego nie zawsze skuteczna

Innym instrumentem stosowanym przez organy (w sytuacji, gdy nieskuteczne jest powoływanie się na sprzeciw lokalnej społeczności) jest dokonywanie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz planu miejscowego poprzez zawarcie w nim ograniczeń, uniemożliwiających realizację przedsięwzięcia. Najczęściej zmiany te polegają na wprowadzeniu limitów ilości DJP poprzez umieszczenie w studium  (a następnie w planie zagospodarowania przestrzennego) zapisów, zgodnie z którymi lokalizacja nowych (lub rozbudowa już istniejących) budynków i urządzeń związanych z hodowlą i chowem zwierząt możliwa jest wyłącznie do określonej wielkości obsady, np. do 210 DJP.

Opisane ograniczenia są często wprowadzane z naruszeniem prawa. O ile bowiem uchwalenie studium, podobnie jak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest wyrazem władztwa planistycznego gminy, o tyle władztwo to nie jest absolutne i – podobnie, jak prawo własności nieruchomości – podlega ograniczeniom. Ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, a zatem wyznaczenie w studium, a zwłaszcza w planie miejscowym, dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności, musi być adekwatnie, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione (Wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., II OSK 22/12).

Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej – długofalową politykę przestrzenną gminy. Nie jest to wprawdzie akt prawa miejscowego, jednakże jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 19 marca 2008 r., II OSK 751/07 intencją ustawodawcy było zróżnicowanie treści aktów planistycznych gminy – studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być  –  w myśl regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – szczegółowe. Z kolei treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny i nie może zawierać treści ustawowo zastrzeżonych dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ograniczenia w ilości DJP nie mogą być wprowadzane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, bowiem jest to materia na tyle szczegółowa, że powinna zostać uregulowana w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżenie uchwały w sprawie studium jest istotne z punktu widzenia dalszej procedury planistycznej i uchwalenia planu miejscowego, którego treść musi być zgodna ze studium. Jeśli zapisy ustalające ograniczenia w realizacji inwestycji znajdą się w studium, najprawdopodobniej zostaną następnie przeniesione także do planu miejscowego, co w konsekwencji umożliwi wydanie na rzecz inwestora negatywnej decyzji środowiskowej z uwagi na sprzeczność inwestycji z obowiązującymi planem miejscowym. Skarżąc wskazane zapisy studium nie można jednak zapomnieć o konieczności wykazania interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, rozumianego jako związek z konkretną normą prawną. Powszechnie przyjmuje się przy tym, że właściciel nieruchomości, której zagospodarowanie uległo ograniczeniu wskutek uchwalenia aktów planistycznych, ma interes prawny wyłącznie w zakresie tych zapisów, które odnoszą się do jego nieruchomości.

Aktywność popłaca

Pomimo posługiwania się przez organ szeregiem instrumentów mających na celu uniemożliwienie zrealizowania inwestycji, inwestor nie stoi na straconej pozycji. Sprzeciw lokalnej społeczności, jak również subiektywne przekonanie o szkodliwości substancji zapachowych, związanych z eksploatacją przedsięwzięcia, na środowisko i zdrowie ludzi nie może być przyczyną wydania decyzji odmownej w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Warto tę okoliczność umiejętnie podnosić zarówno w toku postępowań administracyjnych, jak również odwoławczych. Trzeba także pamiętać o tym, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy można i należy skarżyć. Inwestor planujący realizację inwestycji, powinien doprowadzić do poddania kontroli sądowo-administracyjnej uchwałę, zawierającą limity w zakresie ilości dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza.

W ponad połowie przypadków, w których aktywnie uczestniczy w prowadzonych przez gminę postępowaniach, nie ograniczając się jedynie do monitorowania losu złożonego wniosku, inwestor może liczyć na uzyskanie decyzji środowiskowej. Oznacza to jednak konieczność podejmowania szeregu czynności mających na celu zapobieżenie przewlekłości postępowania, która niejednokrotnie staje się ostatnim orężem organów w nieuzasadnionej walce z inwestorem.